Ley 39/2002, de 28 de octubre, de transposición al ordenamiento jurídico español de diversas directivas comunitarias en materia de protección de los intereses de los consumidores y usuarios
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
En los últimos años la Comunidad Europea ha impulsado una ambiciosa política de protección de los intereses de los consumidores y usuarios. La construcción efectiva del mercado interior, así como su buen funcionamiento, requiere normas comunes de protección de los consumidores en un espacio europeo sin fronteras interiores, en el que las personas, las mercancías, los capitales y los servicios circulan libremente.
Por ello, se han aprobado numerosas Directivas referidas a dos ámbitos normativos que, siendo distintos en varios aspectos, tienen como elemento común su directa conexión con los derechos de los consumidores y usuarios: el ámbito de los contratos de adhesión, por una parte, y el de la actividad publicitaria, por otra. Así, y sin pretensión de ser exhaustivos, se han aprobado Directivas comunitarias referentes a la publicidad de los medicamentos, a la radiodifusión televisiva, a las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, a los viajes combinados o al crédito al consumo, entre otras.
Sin embargo, la Comunidad ha considerado que los mecanismos actualmente existentes para garantizar el cumplimiento de estas Directivas no siempre permiten poner fin a su debido tiempo a las infracciones perjudiciales para los intereses colectivos de los consumidores.
Por otro lado, es bien cierto que la eficacia de las medidas nacionales de transposición de dichas Directivas puede verse mitigada cuando las prácticas ilícitas que se persiguen surten su efecto en un Estado miembro distinto de aquél en el que se han originado, con el perjuicio que esto implica para el buen funcionamiento del mercado interior. En conclusión, es necesario aproximar las disposiciones nacionales que permiten hacer cesar dichas prácticas ilícitas.
Así, el Parlamento Europeo y el Consejo han aprobado la Directiva 98/27/CE, de 19 de mayo de 1998, relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores, Directiva que la presente Ley transpone al ordenamiento jurídico español, en ejercicio de las competencias que la Constitución atribuye al Estado en su artículo 149.1 .6. y 8.
Para llevar a término dicha transposición se modifican la Ley de Enjuiciamiento Civil, las leyes sustantivas que regulan los ámbitos sectoriales en los que la Directiva 98/27/CE demanda la introducción del instrumento de la acción colectiva de cesación y, finalmente, se norma la cuestión de las entidades españolas habilitadas en otros Estados miembros de la Comunidad Europea para el ejercicio de la acción de cesación. Existe un ámbito sustantivo en el que la Directiva 98/27/CE obliga a introducir la acción colectiva de cesación que no ha sido contemplado plenamente en la presente Ley: el de servicios de la sociedad de la información y comercio electrónico (Directiva 2000/31/CE). La modificación que la presente Ley instrumenta en la de Enjuiciamiento Civil establece ya el marco procesal adecuado para que, una vez introducidas las acciones de cesación en la legislación sustantiva reguladora del ámbito referenciado, dicho instrumento de defensa de los intereses colectivos de los consumidores y usuarios pueda ser efectivamente utilizado. Pero ha de completarse con el correspondiente texto legislativo que haga efectiva la transposición de la Directiva citada.
Por otra parte, y también respondiendo a la preocupación por la protección de los consumidores y en ejercicio de las competencias estatales que acabamos de referir, se transponen en la presente Ley a nuestro ordenamiento interno la Directiva 98/7/CE, de 16 de febrero de 1998, que modifica la Directiva 87/102/CEE, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de crédito al consumo, y la Directiva 97/55/CE, de 6 de octubre de 1997, que modifica la Directiva 84/450/CEE, sobre publicidad engañosa, a fin de incluir en la misma la publicidad comparativa.
En sus dos primeros capítulos, la presente Ley regula la acción de cesación, de forma que se constituya en un instrumento efectivo para la protección de los intereses colectivos y de los intereses difusos de los consumidores y usuarios, con las características jurídicas y el ámbito de aplicación señalados por la Directiva comunitaria 98/27/CE. Para conseguir este objetivo, la Ley modifica varios cuerpos legales preexistentes.
En primer lugar, su capítulo I modifica la Ley de Enjuiciamiento Civil, cuya reforma es necesaria para hacer no sólo posible, sino también eficaz el ejercicio de dicha acción, contemplando aspectos tan esenciales como la exención del deber de prestar caución o la imposición de multas coercitivas disuasorias.
En el capítulo II se modifica la legislación sustantiva relacionada con los ámbitos concretos en los cuales se pretende dispensar una adecuada protección tanto de los intereses colectivos como difusos de los consumidores y usuarios mediante el instrumento de la acción colectiva de cesación, con excepción de los ámbitos referidos a la publicidad ilícita y al crédito al consumo, respecto de los cuales la acción colectiva de cesación se introduce en los capítulos III y IV, respectivamente. Asimismo, se regula la importante cuestión de las entidades españolas habilitadas en otros Estados miembros de la Comunidad Europea para el ejercicio de la acción de cesación.
La incorporación a nuestro ordenamiento jurídico interno de las acciones de cesación previstas por la normativa comunitaria se asienta sobre los siguientes criterios.
La modificación de la Ley de Enjuiciamiento Civil permite otorgar a las entidades de otros Estados miembros la capacidad para ser parte y la legitimación necesarias para poder actuar en los procesos que se sigan ante los Tribunales españoles y que traigan causa del ejercicio de una acción colectiva de cesación.
Con el fin de garantizar la rapidez de los procedimientos judiciales en los que se ejerciten dichas acciones, éstos se tramitarán por el juicio verbal.
Persiguiendo el mismo propósito enunciado en el párrafo anterior, se exceptúa a los procesos en los que se ejercite una acción de cesación de la obligación que existe de efectuar llamamientos a los perjudicados individuales que pudiere haber en los procesos promovidos por asociaciones de consumidores y usuarios para la defensa de derechos e intereses de los mismos.
Por otra parte, se precisa la competencia territorial del Juez español y se establece un sistema «ad hoc» de multas coercitivas, medidas ambas encaminadas a reforzar la efectividad de la acción de cesación.
Finalmente, siendo coherentes con el carácter tuitivo que respecto de los consumidores tiene la Directiva 98/27/CE, de 19 de mayo, el Tribunal podrá, en determinados casos, eximir de prestar caución a quien haya solicitado y obtenido una medida cautelar en el ejercicio de una acción de cesación.
De otro lado, la acción de cesación que pasan a recoger diversas leyes sustantivas persigue un doble efecto: el de la condena judicial a cesar en el comportamiento lesivo y el de la prohibición judicial de reiteración futura de ese comportamiento, pudiéndose ejercitar así mismo cuando la conducta haya ya finalizado, si existen indicios suficientes que hagan temer su reiteración.
Los legitimados para el ejercicio de dicha acción serán, con carácter general, los órganos o entidades públicas competentes en materia de defensa de los consumidores, las asociaciones de consumidores y usuarios que reúnan los requisitos establecidos en la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y disposiciones de desarrollo, así como las entidades de otros Estados miembros de la Comunidad Europea constituidas para la protección de los intereses colectivos y de los intereses difusos de los consumidores y usuarios.
En lo referente a las entidades habilitadas españolas en otros Estados miembros de la Comunidad Europea para el ejercicio de la acción de cesación, se establece una doble regulación.
Toda entidad pública competente en materia de consumo que desee estar habilitada ante la Comisión Europea para el ejercicio de dichas acciones mediante su inclusión en la lista a tal fin publicada en el «Diario Oficial de las Comunidades Europeas» así lo hará saber, a través del Instituto Nacional del Consumo, al Ministerio de Justicia, que lo notificará a la Comisión.
Sin embargo, a las asociaciones de consumidores y usuarios, además de la solicitud expresa en el sentido antes citado, se les exige que estén presentes en el Consejo de Consumidores y Usuarios. El Ministerio de Justicia, cumplidos estos requisitos y a instancia del Instituto Nacional del Consumo, efectuará la preceptiva notificación a la Comisión Europea.
Junto a ello, y como ya se ha señalado, la
