Ley 2/2001 Preámbulo
PREÁMBULO
I
Hoy en día hablamos del turismo con tal familiaridad que parece que es un hábito inherente a la condición humana, desarrollado durante siglos sin más diferencias que las modas en los destinos. Sin embargo, el turismo, tal y como ahora lo entendemos, es un fenómeno relativamente reciente. El mismo vocablo, que proviene del inglés tourism, no comenzó a utilizarse hasta principios del siglo XIX, y lo hizo para designar la afición a viajar, siendo el turista un sinónimo de viajero. Fue Stendhal el que popularizó el uso de la palabra, en 1838, con su obra ‘Mémoires d'un touriste'. En aquel entonces, la enciclopedia Larousse definía al turista como "la persona que viaja por curiosidad y ocio", definición que hoy debe ampliarse al englobar también a quienes viajan por otras motivaciones. Así, la Organización Mundial del Turismo lo define como "las actividades que realizan las personas durante sus viajes y estancias en lugares distintos al de su entorno habitual, por un período de tiempo consecutivo inferior a un año, con fines de ocio, por negocios y otros motivos".
Las causas que dieron origen al turismo fueron diversas. Las primeras prácticas turísticas estaban acotadas por las clases más acomodadas, y los motivos eran culturales o de salud, en este caso debido a los efectos beneficiosos que para ésta causaban las estancias en el campo, en el mar o en los balnearios.
La ampliación social de dichas prácticas se originó con la progresiva consecución de derechos laborales, como el derecho al descanso y a las vacaciones (derecho al ocio) y con los avances técnicos en el transporte y el consiguiente desarrollo de las comunicaciones, hasta el punto de que se requirió una nueva forma de organización temporal de las actividades humanas, en las que se alternara el tiempo dedicado al trabajo o a las actividades escolares con el dedicado al descanso.
Desde entonces hasta nuestros días el auge del turismo ha ido paralelo a la generalización de las mejoras en las condiciones económicas y sociales de la población, hasta el punto de que hoy en día millones de personas son turistas en una o varias épocas del año, pudiendo hablarse, sin ninguna reticencia, de un auténtico fenómeno de masas.
España es un claro exponente de la importancia del turismo, fuente de nuestro desarrollo, por cuanto somos el tercer país del mundo con mayor recepción de turistas extranjeros. Así, según los datos publicados por la Organización Mundial de Turismo, España ha recibido en el año 2000 48,5 millones de turistas, ocupando el tercer lugar tras Estados Unidos y Francia. Los ingresos obtenidos por turismo representan aproximadamente el 11% del PIB, siendo desde el punto de vista económico el sector más importante.
En la Unión Europea, el turismo representa una media del 5,5% del PIB de los países miembros y da empleo a unos 9 millones de personas, lo que representa el 6% del total de puestos de trabajo que existen en los países comunitarios, siendo el sector que registra un mayor crecimiento.
Pero además de su trascendencia económica, el fenómeno turístico tiene una enorme incidencia en otros ámbitos (social, político, jurídico, cultural, comercial, medioambiental...), afectando de diferente manera según sea la posición de los sujetos ante dicho fenómeno, bien como usuario bien como prestador de servicios turísticos, de ahí que sean también múltiples y muy diferentes los enfoques desde los que puede ser objeto de estudio y regulación. Por esta razón, esta ley regula aspectos generales del sector turístico y de la actividad turística y posibilita que se concreten actuaciones sectoriales a través de los correspondientes reglamentos de desarrollo.
II
Es evidente que el Derecho, en concreto el Derecho español, no podía ser ajeno a esta realidad y ya en 1905 nació la primera norma jurídica turística, el Real Decreto por el que se creó una comisión para fomentar las excursiones artísticas y de recreo del público extranjero. El desarrollo normativo fue avanzando a medida que lo hacía el siglo, hasta llegar a su máximo cenit en la década de los años sesenta, en paralelo a los planes de desarrollo.
La nueva vertebración territorial emanada con la Constitución española de 1978 ha supuesto un cambio sustancial al atribuir a las Comunidades Autónomas la posibilidad de asumir la competencia exclusiva en materia de turismo, posibilidad que se ha hecho efectiva a través de sus respectivos Estatutos, hasta el punto de que la mayoría de ellas tienen su propia Ley de Turismo y normas reglamentarias de desarrollo que han dejado sin aplicación, en su ámbito respectivo, las normas estatales, las cuales siguen teniendo un valor supletorio a pesar de su obsolescencia.
El Derecho comunitario también ha tenido una clara evolución pasando del silencio del Tratado de Roma de 1957, que ni siquiera lo nombró dentro del sector terciario, a hacer referencias al mismo en los Tratados de Mastricht y de Amsterdam, sin duda como consecuencia de la adhesión de Grecia, España y Portugal, potencias turísticas de primer orden.
Hoy en día, la Unión Europea es consciente de que el fomento del turismo puede contribuir a la realización de los objetivos de la Comunidad y, especialmente, al crecimiento y al empleo, al fortalecimiento de la cohesión económica y social y al fomento de la identidad europea. Sin embargo, la actividad de las instituciones comunitarias a favor del turismo es escasa, faltando una política comunitaria a largo plazo en esta materia, siendo también escasas las normas de obligado cumplimiento publicadas.
Por otro lado, la Ley ha tenido en cuenta las Recomendaciones que en 1995 dio la Comisión de la Organización Mundial de Turismo, para la elaboración de una norma básica de turismo, así como el Código Ético Mundial para el Turismo, adoptado por la Asamblea General de la OMTen Santiago de Chile en octubre de 1999.
El Estatuto de Autonomía de La Rioja, aprobado por Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio, en su redacción dada por las Leyes Orgánicas 3/1994, de 24 de marzo y 2/1999, de 7 de enero, dispone en su artículo 8.1.9 que corresponde a la Comunidad Autónoma de La Rioja la competencia exclusiva en materia de promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.
Posteriormente, mediante Real Decreto 2772/1983, de 1 de septiembre, se aprobó el traspaso a la Comunidad Autónoma de La Rioja de las funciones y servicios del Estado en materia de turismo, sin otras limitaciones que las facultades reservadas al Estado en la Constitución.
En ejercicio de esta competencia se aprobaron diferentes disposiciones normativas reguladoras de diversos aspectos específicos de la actividad turística, pero sólo una de ellas tuvo rango legal: la Ley 5/1990, de 29 de junio, de Inspección, Infracciones y Sanciones en materia de Turismo.
El marco normativo existente está configurado por una legislación turística abundante y dispersa que, en ocasiones, no se corresponde con las nuevas realidades del hecho turístico y que limita las posibilidades de diversificación y diferenciación de nuestra oferta turística en un mercado cada vez más competitivo y exigente.
Esta dispersión normativa del sector turístico en La Rioja requiere una Ley que, de un modo general y sistemático, aborde la ordenación, promoción y planificación del sector, así como la regulación de los instrumentos de inspección y sanción, dando cobertura legal a futuras y necesarias disposiciones reglamentarias. Esta Ley debe perseguir unos objetivos básicos, además de la propia ordenación del sector: la promoción de un turismo de calidad; la utilización de planes y la aplicación del principio de desarrollo sostenible, la preservación y mejora del patrimonio histórico y cultural, así como la superación de los desequilibrios económicos y sociales.
Respecto a la calidad en la prestación de servicios turísticos, son numerosas las perspectivas desde las que puede contemplarse (del cliente, según el tipo de servicio, técnica, estadística, económica...), y también numerosos los sistemas y acciones para garantizarla y certificarla, según la variedad del producto ofertado y de los objetivos perseguidos (Planes de Excelencia, Sistemas de Calidad de hoteles, "camping" o restaurantes, Clubes de Calidad, etc.). Pues bien, esta Ley exige la adopción, tras el necesario estudio y planificación, de medidas y sistemas para garantizar la calidad de los servicios turísticos en su acepción más amplia, dado que prácticamente todos los servicios de una comunidad inciden en mayor o menor medida en el turismo, independientemente de que los miembros de esa comunidad sean los beneficiarios habituales de esos servicios. Y en este sentido es importante que el personal empleado en el sector tenga el nivel de formación y profesionalidad adecuado, corrigiendo el intrusismo en aquellas profesiones cuyo ejercicio requiere de titulación académica o autorización administrativa, y la temporalidad de los empleos, derivado del hecho de que son concebidos, en muchos casos, como situaciones transitorias y previas a la consecución de un empleo en otro sector de actividad.
Íntimamente conectado con la calidad se encuentra el desarrollo sostenible hasta el punto de que no se entiende el primero sin el segundo, de forma que hoy en día todo el mundo es consciente de que la explotación de cualquier recurso o la prestación de cualquier servicio debe hacerse evitando el deterioro medioambiental y de las condiciones de vida tanto actuales como futuras, asociando tecnología, naturaleza y humanidad.
Por otra parte, la utilización de planes de carácter técnico y económico previos a la adopción de medidas, principalmente de fomento, obedece a la necesidad de racionalizar los recursos, en gran parte públicos, que se destinan a esos cometidos, seleccionando y priorizando actuaciones. La planificación partirá de un Plan General de Turismo de La Rioja y deberá tener el contenido a que se refiere el artículo 25 del texto legal, pudiendo ser desarrollado por los planes parciales y programas que se consideren necesarios.
En definitiva, el turismo puede y debe contribuir positivamente en La Rioja a conciliar protección ambiental, respeto y conservación del patrimonio histórico, artístico y cultural, desarrollo económico y creación de empleo y riqueza, siendo esta Ley el instrumento jurídico previo y necesario para conseguirlo.
III
La presente Ley se estructura en cinco Títulos y consta de 53 artículos, tres disposiciones transitorias, una adicional, una derogatoria y dos finales.
El Título I recoge algunos de los conceptos y definiciones básicas que han sido establecidas por la Organización Mundial del Turismo en el ámbito internacional, así como la delimitación de competencias, el ámbito de aplicación y los objetivos de la Ley.
El Título II determina los derechos y obligaciones que corresponden a los usuarios y proveedores de servicios turísticos.
El Título III se dedica a la ordenación de la oferta turística, relacionando el marco general de la concesión, revocación y registro de las autorizaciones y licencias para ejercer la actividad turística en el ámbito de la Comunidad Autónoma de La Rioja, y se establecen las definiciones y requisitos básicos de cada una de las empresas, actividades y profesiones que se autoricen.
El Título IV recoge las principales innovaciones de la Ley, regulando la planificación del desarrollo turístico en nuestra región, a través del Plan General de Turismo de La Rioja; las acciones y herramientas de promoción y fomento de esta actividad económica y proponiendo la existencia de una sociedad mercantil de desarrollo turístico.
Por último, el Título V regula la inspección y el régimen sancionador, tipificando las infracciones y sanciones que corresponden en cada caso.
