Ley del turismo en Andalucia, exposición de motivos.
EXPOSICION DE MOTIVOS
La presente Ley del Turismo tiene su habilitación en el artículo 13.17 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, el cual atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de promoción y ordenación del turismo; además, el artículo 12.3.3º del texto estatutario configura al turismo como un objetivo institucional de nuestra Comunidad Autónoma.
La Ley pone fin a la acusada, y casi tradicional, dispersión normativa en materia turística, en la que coexisten normas estatales, anteriores y posteriores a la Constitución y normas autonómicas aprobadas en ejercicio de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma.
Dada la amplitud del campo material de la actividad turística, se hace precisa una previa delimitación que concrete qué aspectos de la realidad de nuestro entorno deben ser objeto de consideración desde esta norma. Se impone distinguir la actividad turística de las generales actividades lúdicas y de ocio. Es cierto que cualquier actividad puede ser objeto de atención desde el punto de vista turístico siempre que se le pueda atribuir la cualidad de provocar desplazamientos para el descanso y el esparcimiento, pero las actividades lúdicas y de ocio pueden cumplir su papel como tales sin hallarse vinculadas necesariamente al fenómeno turístico.
Estas precisiones aconsejan dejar fuera del ámbito de aplicación de esta Ley todo lo relativo al régimen de los espectáculos y juegos, como actividades consideradas en sí mismas. Al mismo tiempo, hay que considerar que el turismo es un bien que debe ser tenido en cuenta por sectores normativos diferentes, como el ambiental y espacios naturales, costas, transportes o el relativo al patrimonio histórico.
De todo ello se concluye que la tarea del legislador no debe ser la de ofrecer un tratamiento vertical de la materia, esto es, una regulación de los diversos aspectos de los diferentes sectores turísticos, sino que debe limitarse a una regulación horizontal, en el sentido de centrar su atención en aquellas actividades, de carácter económico en su mayoría, que tengan incidencia sobre el turismo como actividad de desplazamiento para gozar de los atractivos de nuestra tierra.
En la actualidad se ha convertido en un fenómeno de masas que provoca importantes flujos económicos y, por tanto, se constituye en un recurso económico de primer orden especialmente en Andalucía. Por lo tanto, el turismo es un sector estratégico capaz de contribuir de manera decisiva a la consecución de los objetivos de política social y económica trazados por el Gobierno andaluz; como tal, debe ser objeto de atención por el legislador, sin perjuicio de que pueda serlo también desde perspectivas diferentes de la estrictamente jurídica-económica. Es así factor de universalización de culturas, conocimiento y comprensión de los diversos pueblos, instrumento de desarrollo y enriquecimiento de la personalidad.
El turismo aparece como el punto de referencia de una actividad económica profundamente diversificada y compleja. En cuanto actividad económica, está encaminada, en primer lugar, a proporcionar la debida atención a las personas que se desplazan de sus domicilios atraídas por el deseo de conocer y disfrutar de determinados aspectos de la realidad de un país, aspectos que se erigen de esta forma en recursos turísticos. La actividad turística se orienta, pues, al cuidado, promoción y explotación de aquellos objetos y actividades que se consideran adecuadas para producir un incremento de flujos de este tipo y, en consecuencia, para aumentar la incidencia del turismo como recurso económico.
De esta manera, si desde una perspectiva cualitativa el turismo de Andalucía ofrece la característica de la diversidad, desde una perspectiva cuantitativa el turismo se presenta como la primera industria de nuestra economía en un proceso de pujanza y dinamismo, según revelan los indicadores económicos de los últimos años.
A estos objetivos tiende la presente Ley según se indica en su título I, todo ello con la finalidad de obtener el mayor provecho de los recursos turísticos, dentro del máximo respeto y cuidado de la cultura y tradiciones andaluzas y según las pautas del principio de sostenibilidad. En este contexto Andalucía se presenta de cara a su promoción exterior como destino turístico integral, que conserva sin embargo sus múltiples facetas y personalidades, aglutinadas sólo de manera simbólica bajo esta marca de destino integral a efectos de crear un mayor impacto promocional en aquellas campañas realizadas más allá de nuestras fronteras.
Aunque tradicionalmente se ha dicho que no es misión del legislador formular definiciones, es, sin embargo, una práctica muy arraigada en los últimos tiempos ofrecer en el frontal mismo de las leyes los conceptos básicos de la materia que constituye su objeto de regulación. Se pretende plantear unos puntos de referencia claros acerca de una realidad compleja, a los solos efectos de la ordenación que se establece. La Ley define entre otros los conceptos de recursos turísticos, actividad turística y usuarios turísticos con objeto de acotar de forma precisa el contenido de la regulación.
El título II establece los ámbitos competencias de las distintas Administraciones Públicas en materia turística. Se configura la Administración turística como el conjunto de órganos y entidades de naturaleza pública con competencias específicas sobre la actividad turística; en ella confluyen la Administración autonómica y las Entidades Locales con unas competencias turísticas que traducen su papel institucional y que, sobre todo en el caso de los municipios, van a desempeñar unas funciones clave en la ordenación de importantes aspectos de la actividad turística a través del ejercicio de sus propias competencias.
La Ley diseña un sistema de la distribución competencial que parte de la idea de una cooperación integrada en el marco de la normativa sobre régimen local, primando en todo caso esta cooperación sobre las competencias de coordinación que el ordenamiento vigente atribuye a las Comunidades Autónomas en relación con los entes locales. Este es el sentido de la cláusula de cierre con que se articulan las relaciones interadministrativas en el artículo 5 de la Ley.
En su capítulo II se aborda el tratamiento del Municipio Turístico. Sin perjuicio de las especialidades que la legislación sobre régimen local, tanto estatal como autonómica, puedan introducir respecto a las distintas formas de organización municipal, la Ley andaluza del Turismo no podía omitir el tratamiento de estos singulares municipios de nuestra geografía sin incurrir en el abandono de lo que es su propia razón de ser, velar por la ordenación y la efectiva prestación de los servicios municipales en estos pueblos y ciudades en los que la población turística efectivamente asistida excede, con mucho, del número de vecinos.
Por ello, la declaración de Municipio Turístico implica la puesta en marcha de una acción de fomento por parte de la Junta de Andalucía de la que habrán de beneficiarse éstos, en el marco de una acción concertada de recíproco apoyo y compromiso.
En este punto, la Ley define, lo que constituye una novedad con respecto a las leyes autonómicas que hasta ahora se han ocupado del tema, el propio concepto de población turística asistida entendida como la constituida por quienes no ostenten la condición de vecinos del municipio pero tengan estancia temporal en el mismo por razones de visita turística, segunda residencia o alojamiento turístico, admitiendo en su determinación diversos medios de prueba que serán objeto de tratamiento reglamentario.
El respeto a la autonomía local preside la regulación de la Ley en este punto por cuanto que, con independencia de que la declaración de Municipio Turístico sea competencia del Consejo de Gobierno, la iniciativa para tal declaración debe partir, necesariamente, de los propios municipios afectados, siendo preceptivo el acuerdo plenario del Ayuntamiento correspondiente adoptado por mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación.
De este régimen se excluyen a las grandes ciudades que, por sus perfiles y características propias, deben ser objeto de específico tratamiento en el Plan General del Turismo.
Desde el punto de vista organizativo, la Ley adscribe a la Consejería competente en materia turística cuatro órganos: el Consejo Andaluz del Turismo, el Consejo de Coordinación Interdepartamental en materia de Turismo, la Oficina de la Calidad del Turismo y la Escuela Oficial de Turismo. La creación del Consejo Andaluz del Turismo responde a la convicción, expresa en el Pacto Andaluz por el Turismo, que el turismo es una actividad fundamentalmente privada cuyo ejercicio está, sin embargo, influido por la orientación del conjunto de las políticas públicas y que, por ello, la planificación del turismo debe realizarse en estrecha colaboración con las organizaciones empresariales y sindicales fomentando la cooperación entre los agentes públicos y privados y la participación de la sociedad andaluza en su conjunto en la apuesta por la construcción de un turismo moderno, competitivo y sostenible en Andalucía. El Consejo Andaluz del Turismo nace así en la Ley como un órgano consultivo y de asesoramiento de la administración turística de la Junta de Andalucía en el que estarán representadas las Entidades Locales andaluzas, las empresas, los trabajadores y aquellas organizaciones que reglamentariamente se determinen.
El Consejo de Coordinación Interdepartamental en materia de Turismo es un órgano de coordinación y consulta interna de la propia Administración de la Junta de Andalucía y responde a la necesidad de coordinar la labor de las distintas Consejerías cuyas materias tengan relación, directa o indirecta, con la actividad turística.
La Oficina de la Calidad del Turismo se constituye como órgano independiente cuya finalidad es velar por la efectividad de los derechos que la Ley reconoce a los turistas y garantizar la calidad de los servicios prestados en Andalucía.
La Escuela Oficial de Turismo, creada por el Decreto 35/1996, de 30 de enero, se configura como el órgano que ejerce las competencias en materia de formación turística, si bien la disposición transitoria tercera le atribuye temporalmente las funciones reglamentariamente establecidas sobre los centros privados de enseñanzas especializadas de turismo.
El título III de la Ley establece los instrumentos de ordenación y promoción para que la Administración turística pueda estimular un crecimiento ordenado y sostenible de nuestro sector turístico, salvaguardando el medio natural y nuestro patrimonio histórico y cultural, todo ello en coherencia con la planificación territorial. Entre estos instrumentos destaca por su vocación integral el Plan General del Turismo, llamado a definir el modelo y la estrategia de desarrollo turístico de la Comunidad Autónoma , sin perjuicio de su eventual desarrollo, con relación a sectores específicos, a través de programas ejecutivos. Asimismo, debe subrayarse, por su carácter innovador, la posibilidad de declarar Zonas de Preferente Actuación Turística dotadas de planes propios de actuación turística integrada y aprobar Programas de Recualificación de Destinos y Programas de Turismos Específicos.
Desde esta consideración, el turismo constituye una de las actividades económicas con mayor incidencia territorial en Andalucía, tanto por la estrecha relación existente entre dicha actividad y los recursos naturales, como por el impacto que genera, entre otras, sobre la dinámica y redistribución de la población, la organización del sistema de ciudades y las demandas sobre las infraestructuras físicas. En ese sentido, el turismo juega un papel fundamental en la construcción del modelo territorial de Andalucía y su planificación debe hacerse en plena coherencia con la planificación territorial, ya definida en las Bases y Estrategias del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía.
De otro lado, también es innovadora la declaración legal de Andalucía como destino turístico integral, favoreciendo así la promoción de conjunto del sector turístico, y ello sin perjuicio del respeto en todo momento de las identidades e imágenes locales específicas, ni de la creación de denominaciones geoturísticas específicas. Por último, la Ley eleva a rango legal otros instrumentos que han acreditado su efectividad en la promoción del sector, como las declaraciones de interés turístico nacional y los incentivos a la calidad, que hasta la fecha se encontraban regulados en disposiciones reglamentarias.
El título IV regula los derechos y obligaciones en materia de turismo, siendo su finalidad, sin perjuicio de los derechos y obligaciones que la legislación sobre consumidores y usuarios reconoce a los usuarios de servicios turísticos, la de garantizar los específicos derechos de los mismos, así como determinar sus obligaciones; de igual modo, el capítulo II regula los derechos y obligaciones de las empresas turísticas.
El título V se refiere a la ordenación de la oferta turística y contiene la regulación sustantiva básica de los servicios y establecimientos turísticos en general. La pretensión de la norma es la de configurar el marco jurídico los servicios y establecimientos turísticos y establecer las condiciones básicas que han de reunir para respetar y proteger el medio ambiente, el paisaje y la cultura andaluza. A este respecto, la Ley declara como servicios turísticos a los de alojamiento, restauración, intermediación y de información turística, si bien prevé que reglamentariamente se podrán reconocer el carácter turístico a cualesquiera otros servicios complementarios o actividades relacionadas con el ocio, tales como el turismo ecuestre, las salas de fiesta y las discotecas.
Mención especial inicio merece, por su nueva regulación y trascendencia, el Registro de Turismo de Andalucía, siendo la inscripción requisito indispensable para el inicio de la prestación de los servicios turísticos y para poder acceder a las ayudas y subvenciones.
La Ley enumera las distintas modalidades de alojamiento turístico, siguiendo la clasificación convencional. No establece un "números clausus" de los establecimientos turísticos, pudiéndose reglamentariamente clasificar otros establecimientos distintos de los enumerados.
Destaca la inclusión de los inmuebles de uso turístico en régimen de aprovechamiento por turno y la definición de casa rural como modalidad de alojamiento turístico, comprensiva de ofertas turísticas tan distintas como el agroturismo o el turismo verde de nuestras sierras y la regulación de las viviendas turísticas, en las que por su incidencia en la oferta turística, aconseja garantizar la coordinación de su oferta derechos de los usuarios del alojamiento.
Se contempla finalmente la reglamentación de otros servicios turísticos como los de restauración, la estableciendo su concepto y clasificación. Es de destacar que Ley no sólo reconoce como tales a los restaurantes y cafeterías, sino que incorpora la novedad de considerar en esta categoría a determinados bares, limitados por disposición reglamentaria, cuyas peculiares características así lo requieran; también reglamentariamente podrán clasificarse otros establecimientos distintos de los señalados.
Igualmente se regulan las empresas de intermediación turística, especialmente las agencias de viaje y las centrales de reserva, si bien se habilita a que reglamentariamente se incorporen a esta actividad otras empresas que tengan por objeto nuevas modalidades de intermediación, tales como los organizadores profesionales de congresos.
La regulación de la información turística pretende coordinar los servicios de información con la finalidad de mejorarlos, siempre en beneficio de los turistas, siguiendo los principios consagrados por la doctrina jurisprudencial del Tribunal Justicia de las Comunidades Europeas.
Se contemplan asimismo los palacios de congresos en cuanto realizadores de actividades para la acogida y celebración de congresos, convenciones, ferias, incentivos y cualquier otro acontecimiento similar.
El título VI, De la Inspección Turística , recoge como novedades principales, en relación con la Ley 3/1986, la regularización de las funciones o cometidos generales de la inspección turística, los deberes recíprocos de colaboración entre los distintos organismos públicos, la introducción de los Planes de Inspección Programada, así como la regulación con mayor precisión de las facultades de Inspección, tales como la citación a comparecencia y la formulación de advertencias de obstrucción.
El titulo VII de la Ley aborda el régimen sancionador de la actividad turística, sustituyendo, por tanto, a la Ley 3/1986, de 19 de abril, de inspección y régimen sancionador en el ámbito del turismo. De este modo, se adaptan las disposiciones sancionadoras a las reglas generales introducidas por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y a las modificaciones introducidas por la Ley 4/1999, de 13 de enero.
En relación con las infracciones turísticas, se ha ajustado su tipificación a los deberes y prohibiciones legales establecidos en la Ley y se ha procedido a una más precisa acotación de los sujetos responsables administrativamente y de los efectos jurídicos en caso de concurrencia de infracciones sancionadoras administrativas y penales, así como se ha sustituido el plazo único de prescripción de la Ley 3/1986, de 19 de abril, por una escala de plazos de prescripción en función de la gravedad de la infracción.
En cuanto a las sanciones administrativas, además de la necesaria actualización de la cuantía de las multas, se han introducido preceptos complementarios en relación con los órganos competentes para la imposición de sanciones, así como la imposición de multas coercitivas.
